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Europa

Fusionskontrolle: Kommission blockiert geplante Übernahme von TNT Express durch UPS

Die Europäische Kommission hat die von UPS geplante Übernahme des niederländischen Paketzustellers TNT Express nach der EU-Fusionskontrollverordnung untersagt. Sie ist zu dem Ergebnis gekommen, dass die Übernahme im Falle von Express-Paketdiensten den Wettbewerb in 15 Mitgliedstaaten beeinträchtigen würde, weil dort die Zahl der großen Anbieter durch die Übernahme auf drei oder sogar auf zwei geschrumpft wäre. In einigen Ländern wäre DHL als einzige Alternative zu UPS verblieben. Für die Kunden hätte diese Marktkonzentration aufgrund der zu befürchtenden Preissteigerungen nachteilige Folgen gehabt. Während der Untersuchung bot UPS an, die TNT-Tochtergesellschaften in den betreffenden 15 Mitgliedstaaten zu veräußern und sein innereuropäisches Flugstreckennetz für fünf Jahre für den betreffenden Käufer zu öffnen. Die Kommission nahm eine eingehende Prüfung vor einschließlich eines Markttests, bei dem Kunden und andere interessierte Parteien zu dem Vorhaben befragt wurden. Die Zusagen von UPS reichten allerdings nicht aus, die wettbewerbsrechtlichen Bedenken der Kommission auszuräumen.

„Viele Unternehmen im EU-Binnenmarkt müssen Pakete in ein anderes europäisches Land verschicken und sich darauf verlassen können, dass diese am nächsten Tag dort ankommen“, so der für Wettbewerbspolitik zuständige Vizepräsident der Kommission Joaquín Almunia. „Dies ist nur möglich, wenn es bezahlbare und zuverlässige Dienstleistungen gibt, die wirklich auf ihre Bedürfnisse zugeschnitten sind. Diese Unternehmen hätten aufgrund der Übernahme von TNT durch UPS direkte Nachteile, da ihre Möglichkeiten, zwischen verschiedenen Anbietern zu wählen, beträchtlich eingeschränkt worden wären und die Übernahme sicherlich auch zu Preiserhöhungen geführt hätte. Bis zuletzt haben wir gemeinsam mit UPS versucht, uns auf geeignete Abhilfemaßnahmen zu einigen, aber die Zusagen von UPS reichten einfach nicht aus, die Bedenken der Kommission bezüglich der festgestellten ernsthaften Wettbewerbsprobleme auszuräumen.“

Bei der Prüfung des geplanten Zusammenschlusses hatte sich die Kommission auf die Märkte für internationale Express-Paketdienste im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) konzentriert. Die wichtigsten Anbieter solcher Expressdienste sind sogenannte Integratoren (Kurier-, Express- und Paketdienste), die die internationalen integrierten Paketzustellnetze im Luft- und Landverkehr kontrollieren. In Europa gibt es nur vier Integratoren: UPS, TNT Express, DHL und FedEx. Die Marktanteile von FedEx sind in mehreren Ländern, in denen das Unternehmen keinen maßgeblichen Wettbewerbsdruck auf UPS und TNT ausübt, nur gering. Dies erklärt sich vor allem aus der geringen Dichte und mangelnden Größe seines europäischen Netzes. Andere Marktteilnehmer wie die nationalen Postbetreiber können nur in begrenztem Umfang mithalten, da sie nicht dieselbe Effizienz und Zuverlässigkeit bieten können, weil sie die Paketzustellung vor allem über die Straße abwickeln.

Wäre das angemeldete Vorhaben freigegeben worden, hätten viele Kunden in 15 Mitgliedstaaten nur noch zwischen UPS, DHL und (in einigen Fällen) FedEx wählen können. Preiserhöhungen wären mit großer Wahrscheinlichkeit die Folge gewesen.

Ferner hätten die etwaigen Vorteile des Zusammenschlusses, z. B. an die Kunden weitergegebene Kosteneinsparungen aufgrund der Zusammenführung der Luftfrachtnetze von UPS und TNT, nicht die negativen Auswirkungen auf den Wettbewerb aufgewogen.

Die Zusagen von UPS

UPS hatte vorgeschlagen, die TNT-Tochtergesellschaften in den betreffenden 15 Mitgliedstaaten sowie, unter bestimmten Umständen, die TNT-Töchter in Spanien und Portugal, zu veräußern, um den an den Käufer zu übertragenden Umfang des Express-Paketdienstgeschäfts noch zu vergrößern. Sollte es sich bei dem Käufer nicht um einen Integrator handeln, würde UPS diesem für fünf Jahre Zugang zum UPS-Flugstreckennetz geben.

Damit ein Käufer seine von den 17 vom UPS-Zusagenkatalog erfassten Ländern abgehenden Expresszustellungen im EWR anbieten kann, benötigt er geeignete Netze und Partner in den anderen Ländern. Allein aufgrund dieses Umstands ist die Zahl der in Frage kommenden Käufer erheblich begrenzt, was auch die Wirksamkeit der angebotenen Abhilfemaßnahmen in Frage stellt. Diese Bedenken hätte UPS nur ausräumen können, wenn es vor dem Vollzug des Zusammenschlusses eine verbindliche Vereinbarung mit einem geeigneten Käufer unterzeichnet hätte. Eine solche Lösung hatte UPS allerdings nicht parat, und dessen Bemühungen, eine solche Vereinbarung noch kurz vor dem Abschluss der Kommissionsprüfung zu erzielen, verliefen ohne Ergebnis.

Des Weiteren hatte die Kommission in Anbetracht der angebotenen Abhilfemaßnahmen ernsthafte Bedenken, dass die sehr wenigen potenziellen Käufer, die Interesse bekundet hatten, in der Lage gewesen wären, auf den Märkten für Express-Paketdienste innerhalb des EWR einen ausreichend starken Wettbewerbsdruck auf das zusammengeschlossene Unternehmen auszuüben. So müsste ein Käufer, der nichts selbst bereits alle betreffenden Dienste unter einem Dach anbietet, in der Lage sein und den Anreiz haben, in eigene Lufttransportlösungen zu investieren und sein Bodennetz auszubauen, um einen ausreichenden Wettbewerbsdruck auf das zusammengeschlossene Unternehmen ausüben zu können. Ohne ein ausreichendes Geschäftsvolumen im Express-Paketdienst wäre ein solcher Anreiz voraussichtlich nicht gegeben.

Relevante Märkte

Die Kommission hatte festgestellt, dass Paketzustelldienste und die Frachtbeförderung getrennt betrachtet werden mussten. Im Gegensatz zur Frachtbeförderung kann die Paketzustellung von einer einzigen Person ohne Zuhilfenahme besonderer Ausrüstung abgewickelt werden. Pakete werden über spezielle Infrastrukturen (insbesondere automatisierte Sortierzentren und Kleintransporter) befördert, die sich nicht für Frachtsendungen eignen.

Bei den Paketdienstleistungen hat die Kommission zwischen Inlandsdiensten sowie internationalen Paketdiensten innerhalb des EWR und der Paketzustellung in alle anderen Länder unterschieden. Diese drei Kategorien entsprechen unterschiedlichen Anforderungen an Paketdienstleister und erfordern unterschiedliche Netze.

Des Weiteren unterschied die Kommission bei ihrer Prüfung zwischen Expressdiensten und langsameren, sogenannten „verzögerten“ Zustellungen („deferred delivery“). Bestimmte Kundengruppen müssen die Gewissheit haben können, dass bestimmte Gegenstände (z. B. Ersatzteile) innerhalb eines Tages zugestellt werden. Diese Kunden würden auch bei höheren Preisen keine langsamere Zustellung in Betracht ziehen.

Internationale Expressdienste innerhalb des EWR werden hauptsächlich von Unternehmen in Anspruch genommen, die wichtige Sendungen (z. B. mit Fristen belegte Unterlagen, Fertig- und Halbfertigwaren, Ersatzteile und Muster) verschicken wollen.

Wie von UPS geltend gemacht, ist die Kommission ebenfalls zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich bei den Märkten für Express-Paketdienste innerhalb des EWR um nationale Märkte handelt, da der Standort der Kunden maßgeblich ist. Auf den nationalen Märkten von 15 Mitgliedstaaten würde die Übernahme nach Auffassung der Kommission zu Wettbewerbsproblemen führen.

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